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西部地区基层法院创新社会治理新路径
  发布时间:2016-07-29 08:45:18 打印 字号: | |
  深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,是我们党在新形势下总结社会主义司法规律而做出的重大战略决策,是当前和今后一个时期政法工作的主要任务。 人民法院作为司法机关,是国家权力的一个分支,本质上具有社会管理方面的职能。本文笔者结合所在地S省W县基层法院审判执行工作现状,就人民法院如何更好地运用审判职能推进社会管理创新,从引发问题的个案、类案研究入手,以法院诉调对接化解矛盾工作为主要目标开展实证分析,结合具体数据就当前法院健全诉调对接化解矛盾存在中的若干问题进行探讨。

  一、健全诉调对接机制化解矛盾政策及法律依据

  2007年,党的十七大提出了“深化司法体制改革”的战略任务,并将建立健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制纳入到该项改革中。随后, 最高法院跟进出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号),以充分 发挥人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的积极作用,促进各种纠纷解决机制的发展。近年来,笔者所在地S省W县基层法院一直以上述文件为指导,将建立健全诉调对接机制化解矛盾纠纷作为深入学习实践科学发展观的一项重大举措,围绕“社会矛盾化解”,及时调整了工作思路,大胆改革,狠抓调解,在构建矛盾化解多元化机制上工作成效显著。

  二、西部地区健全诉调对接机制化解矛盾具有必要性

  社会制度的性质和纠纷的特点, 是纠纷解决机制形成的前提。由于西部地区地域辽阔, 各地差异大,决定了西部地区常用民间习惯法权威的调解、人民调解委员会调解、行政裁决、仲裁、诉讼等纠纷解决形式 解决民间矛盾问题,但这些纠纷解决方式间缺乏关联性, 没有形成一个有机的统一系,而健全诉调对接机制能有效的将四种 调解资源衔接到一起,及时有效的化解矛盾、解决纠纷, 促进社会和谐健康发展。自2010年以来,笔者所在地县级政府大力实施“绿谷红城,幸福家园” ,招商引资,社会经济发展迅猛,财政总收入增幅显著增强。随着国家产业结构调整, 全县社会矛盾纠纷也呈现量大、多发、累积的态势,仅靠司法手段无法解决所有矛盾。基层法院为促进社会和谐稳定, 化解矛盾解决纠,努力拓展诉讼程序与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等非诉纠纷解决方式的对接,使大量矛盾纠纷化解在诉前,有效控制了民商案件增长过快的势头。现从以下数据进行分析:

  1、基层法院审执案件呈倍数增长,案多人少出路首选诉调对接

  近年来,随着国家产业结构调整S省W县 社会矛盾也进入了易发、多发、高发时期,诉讼、执行案件每年曾以20%以上的速度攀升,2012年增幅高达59.53%,案多人少、案繁事难的矛盾困扰着法院工作的科学发展。

  S省W县素以煤铁矿资源丰富而闻名遐迩, 随着国家产业结构的调整,城镇化进程的加快,一些长期累积的深层次问题集中显现,群体性利益冲突更加突出,尤其是农村土地征用补偿费分配、集体留用地开发等涉房地产等群体性纠纷上升很快,处理不慎就会引发不稳定现象。现行体制下的司法功能和手段相对有限,加上法律法规的相对滞后以及法律法规与现行政策、乡规民约的相互冲突,如集体经济组织成员的资格认定、山林承包利润调节问题等,给法院审理带来了很大难度和不确定性。许多群体性矛盾纠纷仅靠法院一家难以解决,不宜进入司法诉讼程序。

  2、整合司法资源改革审判管理,利用优势力量保障诉调对接

   在法官较少的西部地区基层法院, 有限的司法人员制约了调解力量的投人和专门调解组织的设置, 调审分离难度大, 当事人对国家统一法制的认同度较低, 争执法外利益的激烈程度较强。在立案受理阶段, 往往难以判断案件的繁简程度和适调性。如果采取专设调解或调解速裁组织的模式, 很可能形成重复劳动, 导致事倍功半的局面。因此在现有审判组织框架下宜整合司法资源配置途径,使调解人才相对集中,努力满足民商事审判对调解人才的特殊需求。

  改革审判管理考核指标, 不宜将调解结案率、执行标的到位率作为审判考核的指标, 而宜通过考核上诉率、申请再审率、申诉率、涉诉信访率等指标, 适度加重改判、发回重审案件的责任, 明确原审判组织处理或配合处理涉诉信访的不可转移义务等方式, 引导法官在自愿、合法原则的框架内尽力做好调解工作。整合司法资源改革审判管理,利用优势力量保障诉调对接, 有助于提高审判效率, 保证审判质量,是实现法律效果与社会效果有机统一的良好方法。

  3、西部社会转型期, 司法裁判与现实需求存在偏差呼唤诉调对接

  在西部地区社会经济转型过程中,伴随着多方利益格局的调整,各种社会关系错综 复杂,社会矛盾也逐步进入高发期,影响社会和谐稳定的因素大量出现。对于某些案件,“法官在进行诉讼裁判的过程中,往往只重视法律依据,而对其他合理性依据,如情理依据、常理依据,以及一些在基层被广泛适用的习惯性规范都缺乏关注”。 虽然案件按照法律规定“简单下判”了,却不能服判息诉、案结事了。特别是一些新类型、复合型、群体型、疑难型的纠纷不断出现,单靠“一纸判决”往往难以从根本使法律效果和社会效果达成统一。通过推行诉讼与非诉讼相衔接,能够整合化解矛盾纠纷资源,从而找到问题的根源,把矛盾消灭在基层的目的。

  4、历史因素,致使各种矛盾产生与矛盾化解方式存在错位

  社会矛盾纠纷,特别是一些大的不稳定因素,往往都有一个酝解 规律,人民调解、行政调处、司法调解等非诉调解纠纷的方式作为化解矛盾纠纷的前沿防线,应当由其首先对矛盾进行有效疏导和层级滤化。但是现在,发生在基层的大量矛盾纠纷,最终解决的途径却依靠着诉讼程序,而诉讼程序往往会导致矛盾双方心结难解,丧失了解决纠纷的最佳时机,甚至导致有的民事案件演化成刑事案件。 造成此种状态的主要原因,是近年来非诉解纷方式职能弱化,加之“矛盾纠纷就是诉讼纠纷,解决纠纷就是到法院打官司”的观念成为群众解纷的主流观念,使打官司成为许多当事人的普遍选择。构建诉讼与非诉讼衔接机制,可以有效畅通纠纷的分流疏导渠道,为群众提供方便多样的权利救济途径,促使矛盾纠纷在萌芽和初始就得到及时有效、公平和谐的解决。

  三、S省W县法院构建诉调对接机制化解矛盾采取的措施和取得的成效

(一)S省W县法院构建诉调对接机制化解矛盾采取的措施

  1、明确分工,为建立健全诉调对接管理机制打下坚实基础。S省W县人民法院结合区域情况,在本院设立“联合调解窗口”与“人民调解工作指导办公室”基础上,成立了“诉调对接中心”,中心除办理进入诉讼前的调解工作外,还负责对全院诉调对接工作的统筹和协调。诉调中心与民、法庭 各司其职,并相互配合,相互协作。民、法庭及其他业务庭主要负责个案审理。中心主要负责诉前调解、快速裁决、群体性非诉调解协议司法审查确认及指导工作。

  2、建章立制,为诉调对接工作的有序推进做好制度保障。 S省W县人民法院先后建立《W县人民法院诉调对接实施办法》,《W县人民法院立案调解中心工作职责》、《关于强化诉讼调解与非诉讼调解对接工作的实施意见》, W县人民法院、W县司法局关于印发《关于加强司法调解与人民调解衔接工作的意见》的通知,W县人民法院、W县政府法制办 关于印发《关于加强行政调解(协调)与司法调解工作衔接配合的意见》的通知等文件,用制度规范“诉”和“调” 衔接运行的程序。

  3、创新形式,建立健全非诉调解司法确认机。

  2011-2014年,W县法院共 受理非诉确认案件1387件,全部案结事了,未发生一起当事人申请撤销法院确认决定的情况,取得了良好效果。并且在办理具体案件过程,创新送达方式, 采取 “口头通知、书面通知、代为通知、直接通知”相结合;在调解方式上,采取“当即调解与定期调解”、“背对背调解与面对面调解”、“依法调处与积极预防”相结合。

  4、完善诉调对接流程、 建立健全案件引导分流快速处理机制。W县法院立案庭收到当事人起诉状后,通过立案导诉窗口,对案件进行科学筛选区分,引导当事人根据自身需要选择诉前调解程序,由诉调中心指导法官或委托人民调解员进行调解,调解期限一般不超过1个月,如调解不成,则及时移送立案并由诉调中心快速审理。2011-2014年,诉调中心共受理诉前调解案件2741件,调解成功率为78.93%,有效地缓解了审判压力,及时、有效地化解了矛盾纠纷。

  5、建立健全诉中调解机制。W县法院 非常注重诉讼中的调解,始终坚持“调解优先,调判结合”的原则,并将调解率作为一项重要考核指标。积极建立健全识别防范虚假调解机制。 近年来,法院民商事案件调解撤率、刑事附带民事案件调解率以及行政案件和解撤诉率均保持在70-88%之间,处于全市法院系统居中前位,从而最大限度地实现案结事了人和。

  6、对外搭建联动对接平台,拓展联动对接模式。 W县人民法院积极加强与街镇社区、职能部门、联动行业组织联动。积极组织 开展非诉调解协议司法确认、指导人民调解以及法制宣传咨询工作。与司法局联合建立联席会议制度,定期通报调解工作情况;与交警队、工商局、 妇联等密切配合,通过召开座谈会,形成会议纪要等形式进行对接,实现交通事故、物业及侵犯妇女权益等纠纷的源头预防和化解。不断拓展联动对接模式。针对W县煤铁矿资源丰富,现因国家调整产业结构,工伤保险争议案件居高不下的现状,在县煤炭工业管理局设立调解工作室,开展工伤保险争议纠纷诉前调解工作,以减轻当事人诉累;当场式调处、最大化救助: 在当事人自愿协商基础上,当场立案、当场调解、当场确认。调解不成的,经当事人同意,依法适用简易程序,当场开庭以解决纠纷,对经济确有困难的当事人,依法采取缓、减、免等司法救助措施等。

  7、加大人民调解员培训力度,推进大调解格局中的巡回审判。由于西部基层地区案多人少,W省人民法院加大人民调解员培训力度, 在辖区各街镇乡镇陆续挂牌成立了巡回审判工作指导站,并依托巡回审判工作指导站,逐步建立了固定与流动两种方式相结合的巡回审判点,逐步确立了与街镇政府、村委会及司法所巡回审判工作定期沟通交流机制, 定期召开辖区巡回审判工作例会,落实下乡接待制度,增加巡回审判的数量,加大普法宣传的力度。

(二)S省W县法院构建诉调对接机制化解矛盾取得的成效

  2013年12月至2014年12月,在一年半的时间里,W县法院共计诉前调解案件1026件,调解成功951件,调解成功率达92.69%,解决争议标的3149.6412 万元。调解成功的案件中,当事人当场履行且不需要制作人民调解协议的有48件,达成调解协议经法院审查备案的有327件,原告申请撤诉的有141件,司法确认的有558件。在解决了不少纠纷的同时,法院诉前调解工作的开展还带来了以下良好的效果:

  一是实现了纠纷分流,缓解了审判压力。从数量上讲,同一时段W县法院共受理和办结的民商事案件数分别为1154件和1125件,通过调解方式成功解决的纠纷分别为342 件和 317件(见图表五),诉前调解成功的案件数与全院审结的一审民商事案件之比为28.17%。从法官承担的审判压力来看,近几年来诉至法院的民商事纠纷整体呈上升趋势,但民商事案件立案数整体呈持平状态,每月保持在600件这一水平线上下波动,在民商事审判一线法官人数未有变化情况下,法官月人均结案数亦呈整体持平趋势,这两个趋势表明诉前调解确实分流了法院一部分民商事案件,有效缓解了法院审判压力。

  二是节约了诉讼成本,减轻了当事人诉累。首先是诉调衔接耗时短。据统计,法院调解案件最短的结案时间为1天,平均结案时间仅29天,而W县法院2011年一审民事案件平均审理时间为47 天,商事案件的平均审理时间为56天,诉前调解的平均结案时间远低于民商事案件的审理时间。其次是当事人诉讼费支出少。W县法院为调解成功的案件制订了减免部分诉讼费的标准,鼓励当事人通过人民调解的方式解决纠纷。一年多来,人民调解委员会调解成功的案件中,当场履行且不需要人民调解协议的及达成调解协议经法院审查备案的以及原告申请撤诉的共计164件案件全部予以免交诉讼费,实际免交诉讼费32459元,共为148件司法确认的案件当事人减交诉讼费15633元。

 三是有效化解了矛盾纠纷,维护了社会稳定。诉调衔接机制作为一种通过调解解决纠纷的方式,有效发挥了人民调解组织化解矛盾纠纷的第一道防线作用。同时, 诉调衔接发挥了人民调解方便、快捷、不伤和气的优势,很多纠纷在诉前、审前得到化解,避免了诉讼程序的冗长复杂,经诉前 调解的案件不仅调解成功率高,当场履行率高,而且无一例出现申诉、上访现象,真正做到案结事了,有效避免了矛盾的激化和反复,促进了社会和谐稳定。以诉调中心和驻民二庭调解工作室的统计数据为例,2013年12月至2014年12月该两部门共受理纠纷282起,调处成功245件,其中达成调解协议未进入司法确认程序的212件全部自动履行,进入司法确认程序的33件中有9件自动履行,诉前调解案件自动履行率趋于较高水平。

  四、西部地区健全诉调对接机制化解矛盾工作存在的问题  

(一)法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。民事判决是根据审理过程中查明的案件事实和适用的法律,分清责任过程中所做出的结论性判定。而 调解的含义虽然是在查明事实的基础上根据自愿和合法原则进行,但其本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究,互谅互让,以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的就是为了提高审执效率,如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解,调解的优势就会丧失,还不如判决更简便、快捷。可见,一味要求查明事实、分清责任,既不尊重当事人的自主处分权,又浪费法院的审判资源。

  (二)案多人少矛盾特别突出,造成法官无力调解。W县法院年均受结民事案件6000余件,而从事民商事审判的只有30名法官,每名法官年均结案200件左右。如果扣除周末及法定节假日,平均每天约审结一案,审判压力较大。又由于调解一起案件需要花费大量时间,使许多法官根本无暇顾及案件的调解工作,致使许多法官问双方当事人是否同意调解,只要有一方不同意调解,就即刻中止调解程序,进行下判决,这也是造成为追求高效率审判而不调或少调的重要原因。

  (三)过于强调调解,降低法律权威。自“调解优先,调判结合”工作原则转变以来,一些法院过于强调案件调解率,并把调解率作为考核基层法院的重要指标。而基层法院根据上级 法院的要求,也将调解率作为考核法官业绩的重要指标,逼着法官对每起案件都进行调解,并且反反复复调解,直至审限界满前才下判,甚至是久调不结。这种现象不利于高效率的审判,同时也导致当事人不满的情绪,认为法官调解就是和稀泥,没有什么权威,丧失法律的威信。

  (四)与特殊诉讼主体缺乏有效沟通机制。W县法院调解率虽然呈现上升趋势,但是还有上升的空间。制约这一上升的主要原因是涉及到特别主体的案件无法调解,特别主体主要表现为涉及到油田企业、保险公司、集团诉讼中的房地产开发商,他们为了防止代理人恶意调解,损失公司利益,他们根本上不愿意接受调解或不给代理人调解权限,致使法院无法促成纠纷双方当事人达成调解协议,化干戈为玉帛。

  (五) “调审合一”影响司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定,实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性,具有一定的合理性和现实意义。但是,随着司法改革的进一步深化,它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出,首先是随意启动调解程序。合法是民事诉讼调解有效的前提,含概了程序合法、实体合法。民事诉讼法规定,法院调解贯穿于审判程序的全过程,这意味着调解没有独立的程序。法官可以随时组织当事人调解,启动调解程序的随意性较大,造成诉讼调解中法官中心地位和主导作用过于突出,有悖于当事人主义的调解原则,使双方当事人诉讼权利受到一定压制,当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害,同时也为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间,失去法院调解所具有的独特的公正价值。其次限制当事人的上诉权。这种“调审合一”的模式,即调解和审判可以动态转换,法官可以随时主动地决定进入调解程序。较之判决,调解可以使法官在相对的时间内提高办案数量、回避法律适用,减少上诉案件,法官的风险最大化地降低,这无疑促使法官更多地适用调解。也变相剥夺了当事人的上诉权,限制了上一级法院的司法监督功能。最后法官对当事人自愿达成的调解协议的合法性负有审查义务,但在多数情况下,调解是由当事人自行协商形成一致意见后,再诉至法院,有的案件当事人恶意串通,为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任,较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿,这类案件的调解,往往是事后才发现调解目的恶意并损害了第三人利益,而目前我国法律对这种调解行为缺乏相应的预防和补救措施, 容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑,有损司法权威。

  (六)对当事人送达判决书时的反悔如何解决缺乏约束性规定。民事诉讼法规定调解书经双方当事人签收后,才具有法律效力。而在审判实践中,审判人员都尽量做到当场达成协议,当场制作调解书,但是也有部分因客观原因当时无法制作调解书,调解书制作完毕后,在送达时存在反悔现象,导致其权利义务关系仍处于不确定状态,而作为 法院又不得不以判决结案,这实际上损害了法院的权威和对方当事人的利益。

  (七)影响诉讼调解的其他问题。如无法送到或拒不到庭无法调解问题。随着社会的发展,社会流动人口越来越多,给送达带来了难题,更有甚者,有的当事人见到法院专递时采取种种手段拒收法律文书,或接到开庭传票后也拒不到庭参加诉讼,致使许多纠纷公告开庭或缺席开庭,而对于这类案件的审理,法官就无法正常开展调解工作,只能以判决方式结案;调解案件审限问题。民诉法规定适用简易程序审理案件的审限为3个月,但是否可以延长未明确。特别是作为基层法院案多人少,绝大多数案件均采用简易程序审理,但不可能在调解上占用所有审理时间,否则会因超审限而违法;裁判标准不一,影响调解。对于护理费、伙食补助费标准、误工费的起算时间、二次手术费的计算、工伤鉴定与司法鉴定的采用问题、无照发包人的责任承担问题、城乡一体化对居民收入标准的影响、劳动争议仲裁法的时效等问题各院及同一法院各庭之间、甚至同一庭的审判人员之间的认识均不一致,标准不统一,调解难有说服力,也容易造成攀比和反悔,影响了调解成效。

   五、对完善诉调对接机制化解矛盾的建议及对策

  (一)确立当事人意思自治为主、国家干预为辅的调解制度。首先,充分尊重当事人的自主处分权。在没有查明事实、分清责任的情况下,当事人依法达成的调解协议,是当事人对自己实体权利和诉讼权利自主处分的结果,法院应当认可。其次,全面落实调解的自愿原则。在法律、法规中明确规定,是否调解的选择权在当事人,是否再次调解的选择权也在当事人,法院不得在事先未告知当事人进行调解的情况下通知其到庭进行调解,调解方案应当由当事人首先提出或确实提不出来,出法官拿出可行性意见,供当事人参考。 再次,调解必须坚持合法性原则。调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性规定,不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

  (二)实行政策倾斜,增强民商事审判力量,提高调解能力。从W县法院受结案件的情况来看,民商事审判压力较大,无力应付调解工作。另外,民商事案件牵扯的精力较大,需要政策倾斜,给予民商事工作的人、财、物的保障。当然,目前我院由于年轻法官过多,调解经验欠缺,也是造成许多案件能调而未调成的重要原因,因此法院法官调解能力还有很大提升空间,这就需要通过培训、老法官的传帮带、召开调解经验交流会、健全调解奖惩机制等方法调动法官的调解积极性,提升法官的调解能力。

  (三)树立正确的调解观,畅通与相关部门的长效沟通机制。对于一些案件,如果经过两次调解,没有多大的调解可能性,就要及时下判,不能久调不决。另外,继续 倡导调解和鼓励调解的工作机制,但对以调解方式结案的比例要求不做硬性指标规定,案件调解率不再作为考评法官的重要指标,而只是作为参考系数。对于不认可调解协议的相关部门,要及时与其共谋抑制代理人恶意调解的路径,消除其对法院调解书不信任的想法,赋予其代理人的调解处治权。同时,要加大打击律师行业恶意调解谋取不当利益。

  (四) 重新架构调解与判决的关系,尽可能实行调解前置、推行调审分离。将调解放在庭前准备阶段,使其成为一个相对独立的诉讼阶段。这一方面可以及时解决部分民事纠纷,减少进入审判程序案件的数量,化解法官的工作压力;另一方面,当事人在庭前准备阶段较为宽松的氛围下,通过对自己各种权益的衡量,更易于接受调解这一和平解决纠纷的方式,这也符合我国的国情和历史传统。推行调审分离,将法院内部的法官进行重新定位和分工,一部分法官专司调解,可以有效地防止法官以拖压调、以判压调等违反当事人自愿原则现象的发生,同时也可以避免现行诉讼机制下法官为了调解不得不与当事人庭下接触的尴尬。

  (五)构建大调解机制,实现诉讼与非诉讼调解无缝隙机制。虽然诉讼调解是社会矛盾化解的一个重要组成部分,但是单独孤立的诉讼调解无法发挥其应有的调解功能,还需要与其他社会调解组织调解相结合,共同把大量的社会矛盾消灭在萌芽状态之中,推进社会更加和谐发展。一是把诉讼调解职能向前延伸,实现人民调解与法院调解的对接。对人民调解协议法院进行审查,经审查认为协议合法的,直接确认协议有效,出具法院调解书。强化对人民调解员的业务指导,提高人民调解员调解案件的能力和水平。二是把诉讼调解职能向深处延伸,搭建人民法院与其他调解组织的联系桥梁。建立与公安、司法、妇联、民政、信访等组织组成的调解联席会议制度,及时联系沟通,通报情况,形成调处矛盾纠纷的合力。三是把诉讼调解职能向外延伸,扩大参与调解人员的范围。积极借助外力进行调解,让双方当事人的父母、子女及其他近亲属和亲朋好友等有利于案件调解成功的人员参与到调解中来,提高案件调解成功率。总之,要积极探索出一条“全过程无缝隙多元化”、覆盖诉前、庭前、庭中、庭后和执行全过程的调解机制,并予以健全与完善,共同解决社会矛盾。

  (六)其他问题的相关对策。如积极探索解决送达难减少缺席开庭提高调解工作机制;加大调研工作力度,建立统一裁判标准,健全相关调解激励机制等措施,也是解决调解不能的重要举措。

  

  结束语

  健全诉调对接机制化解矛盾,促使对立的双方愿意调解解决争议到调解的最后达成,充分体现了人民法院司法为民,维护人民根本利益的要求,既 有利于案件及时妥善解决,提高工作效率;同时又保障了程序公正,为维护实体公正创造了条件。创新西部地区社会管理新局面,健全诉调对接机制大力化解社会矛盾,逐步完善诉调对接新方法,为社会发展与和谐稳定保驾护航,相信是每个司法人员梦寐以求的神圣职,如何健全完善现有的诉调对接机制,智者见智,仁者见仁,笔者只作初步探究,仅供大家参考。
来源:罗蓉
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